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一、制定背景

建立包容审慎的监管制度，是一场从理念到体制机制的深刻变革，是深化“放管服效”改革的重要举措，是面对新经济业态、新技术发展下对现有监管规则的革新优化，同时也是适应当前执法实际需求的必要之策。

为适应新需求，国家将建立包容审慎监管理念纳入《中华人民共和国行政处罚法》《优化营商环境条例》等法律法规，要求政府及其部门依法实施。2020年以来，国务院和省政府分别通过深化“放管服效”改革优化营商环境等会议对包容审慎监管先后作出重要指示，要求实施柔性监管、智慧监管，探索开展“沙盒监管”、触发式监管等包容审慎监管试点。2021年省政府印发《关于做好复制推广自由贸易试验区第六批改革试点经验工作的通知》（晋政办发〔2021〕10号）将“多领域实施包容免罚清单模式”列为我省复制推广的主要内容，省司法厅对制定包容免罚清单工作明确了具体要求。

二、起草过程

清单的调研起草工作，具体分为以下几个阶段：

一是充分学习研究，引进他山之石。我们对新修订处罚法中规定的三种不予处罚裁量情形进行解剖学习和深入研究，明确了制定依据和方向。收集了上海、湖北、浙江自贸区、甘肃、重庆等10余个省市的免罚事项清单进行了分析研究。

二是汇集共智，“四上三下三改”拟定事项清单。省局各处室四次向牵头处室法规处上报建议、意见，法规处三次修改草稿并先后三次全面征求各处室、各地市的意见，对反馈回来的41条意见建议全采纳的28条，部分采纳的6条，不予采纳7条（不采纳原因主要包括要求增加不合理的免罚条件、要求删除依法应免罚的事项等），作了三次较大的修改。最终形成总共81项的《山西省市场监管领域包容免罚清单（试行）》（审议稿）。

三、主要内容

此次印发文件包括两部分，第一部分是印发通知，明确了清单使用规范及注意事项。第二部分作为附件是清单的本体内容，包含12类81件免罚事项。文件政务公开属性为主动公开。

（一）免罚事项的性质

按照行政处罚法对裁量范围内不予处罚事项的界定，本清单包含三种不同性质的免罚事项：

第一种是法律、法规及规章明确规定的，需要先责令改正，后进行处罚的事项，共有39项。第二种是违法行为轻微，及时改正，未造成危害后果的事项，共有4项。第三种是属于首次违法，危害后果轻微，及时改正的事项，共有38项。

（二）免罚事项的类型

考虑到检索的便利性，清单按照不同执法领域分类排列，具体包括：

产品质量11项（第1-11项）

价格监管1项（第12项）

网络监管12项（第13-24项）

传销监管1项（第25项）

知识产权5项（第26-30项）

登记注册8项（第31-38项）

食品安全15项（第39-53项）

广告监管8项（第54-61项）

特种设备2项（第62-63项）

计量监管11项（第64-74项）

认证认可5项（第75-79项）

标准监管2项（第80-81项）

四、主要特点

我省市场监管领域包容免罚清单主要有以下特点：

（一）规则明晰，操作性强。清单依据国家总局和全国人大立法专家的解释答复，明确了“首次违法”的认定标准， 对“如何认定首次违法”、“不予处罚决定是否公开”、“免罚的同时怎样作为”等具体执法事宜；全国首创提出在各级市场监管部门建立免罚台帐和免罚主体记录制度，准确把握免罚条件的适用，使清单的落实更具操作性和实效性。

（二）内容全面，富有力度。我省市场监管包容免罚清单在已发布的全国省级清单、我省省直部门清单中事项数量领先。从各省市场监管免罚事项上来看，上海28项，湖北68项，安徽53项、甘肃67项、江苏43项、重庆71项，我们经全面梳理了涉及免罚条款的国家和我省法律法规规章60余部，共编入免罚事项81项，在全国省级市场监管部门已经发布的免罚清单中是领先的。这体现了我省市场监管部门深入转变执法理念、建立包容审慎监管机制、促进优化营商环境的决心和举措，为推动建立严格规范、公正文明、裁量有度的行政执法环境做出重要引导。

五、需要说明的问题

（一）坚持依法行政和风险最小化问题。考虑到这是我省市场监管领域首次发布免罚清单，秉持运行稳定、衔接顺畅、执行有效的原则，根据各处室和各地市所提意见，同时考虑对社会危害程度小、罚款金额相对少的事项优先进行收纳。有争议或有疑问的事项，如将“驰名商标用于商品宣传的违法行为”、“拒绝按照规定提供价格监督检查所需资料或者提供虚假资料的违法行为”等，考虑到罚款金额高、主观恶意大、公平竞争等因素，暂不纳入本次清单。

（二）起草中对应当先责令当事人限期改正，逾期仍不改正才可以实施处罚的事项是否应纳入清单，一直存在争论。实际执法中对上述法律规定落实不到位，往往未经责令改正就直接处罚的现象时有发生，不仅违背立法初衷和法定程序，而且对市场主体的合法权益和营商环境影响较大。我们认为，将“先限期整改，不改正才处罚”类事项纳入本清单，可以起到明确免罚和提醒督促、规范执法行为的作用，而且其他省市也大都列入了。因此，清单已将此类事项列入。