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    一、起草必要性

    过罚相当是行政处罚的的重要原则，处罚裁量是执法办案工作中确保公平公正的关键环节，也是复议机关、人民法院进行复议和审理的重要内容。在实践中，由于案情的复杂性和执法人员对法律法规的理解认识不到位，或者受其他案外因素影响，裁量不合理、不适当的问题较为突出，往往造成 “同案不同罚”的现象，影响了市场监管机关执法水平和行政公信力的提升。机构改革前，原工商、质监、食药监、价格监督部门制定了关于行政处罚裁量权方面的行政规范性文件，在若干具体规定上各不相同，导致系统各执法单位在行使行政处罚裁量权时无所适从。因此，全系统亟需制定《裁量规则》，统一、规范行政处罚裁量活动。

    2020年1月3日，总局发布了《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》（国市监法〔2019〕244号，下称《指导意见》），对行政处罚裁量权行使原则、适用规则以及建立健全行政处罚裁量基准制度等内容作出了规定，为制定《裁量规则》提供了基础性的制度遵循。

    二、主要依据

    （一）《中华人民共和国行政处罚法》

    （二）《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》

    （三）《国家市场监督管理总局关于规范市场监管行政处罚裁量权的指导意见》

    （四）《重庆市规范行政处罚裁量权办法》

    三、起草过程

    我局于今年3月初着手《裁量规则》的调研论证和起草工作。通过对复议诉讼和案件评查中典型案例的分析，深入研究原工商、质监、食药监和价格监督部门裁量规则存在的问题，参阅大量学术论文、着作，形成《裁量规则》征求意见稿，并向系统各单位征求意见，共收集汇总意见建议94条。在充分吸纳各单位合理意见的基础上，参考外省市陆续出台的相关文件，对本《裁量规则》进行了修改完善，分别于2020年9月24日召集部分区县局进行了研究论证、于2020年11月17日向社会公众征求意见，并就若干具体问题与市高院、市司法局进行了反复沟通、磋商，数易其稿，最终形成了文本送审稿。

    四、主要内容

    《裁量规则》共三十五条，其中：第一条至第五条分别明确了制定的目的、裁量的适用范围、裁量的定义、裁量的原则和行使处罚裁量的考量因素；第六条至第十条对不予处罚、从轻处罚、减轻处罚、从重处罚、加重处罚进行了定义；第十一条至第十六条分别对免罚情形、从轻减轻情形、酌定从轻情形、酌定减轻情形、从重情形和酌定从重情形作出了规定；第十七条至第十九条规定了法律法规的优先适用、情节对冲和竞合裁量情形；第二十条对免罚清单规定的情形重新进行了明确；第二十一条、第二十二条对责令改正的时限以及停业整顿的范围和时限作出了规定；第二十三条规定了“从旧兼从轻”的原则；第二十四条对办案机构的证据收集作出了明确；第二十五条规定了重大、复杂行政处罚需要经市场监督管理机关负责人集体讨论决定；第二十六条规定了文书中对裁量说理性的表述；第二十七条规定了对裁量适当性的审查情形；第二十八条对不予处罚情形的行政指导作出了规定；第二十九条规定了加处罚款的裁量的具体情形；第三十条、第三十一条对行使行政处罚裁量实施监督作出了统一规定；第三十二条对不当行使行政处罚裁量权予以责任追究作出了规定；第三十三条明确了《裁量规则》与《裁量指导基准》出现冲突时的适用原则；第三十四条明确规定了在实施取缔、撤销登记、撤销许可等非处罚行为时，不适用本规则；第三十五条规定了本规则的施行日期。

    五、特别说明的事项

    （一）关于从轻处罚和从重处罚的定义问题。按照《重庆市规范行政处罚裁量权办法》第十七条第（一）项的规定：“罚款为一定金额的倍数的，从轻处罚应当低于中间倍数，从重处罚应当高于中间倍数”。此规定只有从轻和从重的处罚裁量，没有居中处罚裁量。而《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》中明确规定了“从轻行政处罚，罚款的数额应当在从最低限到最高限这一幅度中较低的30%部分”，“从重行政处罚，罚款的数额应当在从最低限到最高限这一幅度中较高的30%部分”。经与市高法院行政庭、市司法局复议处、文审处进行沟通，均认为《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》中对从轻处罚和从重处罚的规定更加严谨、更加准确。因此，我们在起草本《裁量规则》时参照了总局的规定（参见第七至九条）。

    （二）关于酌定情节。现行法律法规中虽然对从轻、从重处罚的主要情形作出了规定，但部分未列入法条的情形，其社会危害程度和可能产生的危害后果明显轻微或严重，不能不在裁量规则中列出，指引裁量工作。为此，《裁量规则》比照刑法的规定，根据总局《指导意见》，将各类情节区分为法定情节与酌定情节，明确法定情节应当在裁量中予以考量，酌定情节可以根据案情适度考量。文本中规定了第十三条“酌定从轻情形”、第十四条“酌定减轻情形” 和第十六条“酌定从重情形”，执法机关可结合违法行为的具体实施情况并对应可能出现的危害后果，在处罚时予以酌情考虑。

    （三）关于加重处罚。今年2月24日，全国人大常委会出台了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，作出了“加重处罚”的规定。全国人大法工委就“加重处罚”的适用问题在答复的意见中明确：对非国家重点保护野生动物的违法行为的处罚，按照针对国家重点保护野生动物的违法行为的处罚规定执行；对国家重点保护野生动物违法行为的处罚，区分一般违法行为和情节严重违法行为，对情节严重违法行为规定了较重处罚的，对一般违法行为按较重违法行为的处罚规定处罚，对情节严重的违法行为以及未区分一般违法行为和情节严重违法行为的，其罚款幅度上限提高一倍；现行法律未区分国家重点保护野生动物、非国家重点保护野生动物统一作出处罚规定的，其罚款幅度上限提高一倍。因此，在本《裁量规则》中对“加重处罚”作出了具体的明确。（参见第十条）

    （四）情节叠加与对冲的处理。情节叠加，是指一个案件中当事人存在多个同向的情节，如从轻减轻或均为从重情节。情节对冲，是指一个案件中当事人存在多种裁量情节，既有从轻减轻情节，又有从重加重情节，既有法定裁量事由，又有酌定事由的情况，因此在裁量中应当综合考量。本《裁量规则》中对五类存在情节对冲原则的情形作出了规定，力求在综合平衡的基础上，充分体现处罚裁量的公平、公正、适当（参见第十八条）。

    （五）关于从旧兼从轻原则。该原则本属于刑法的定罪量刑原则，在行政处罚法中并无明确规定。意指在法律新交旧替期间，按照 “法不溯及既往”的原则，在旧法生效期间实施的犯罪行为应按旧法处理，原则上不适用新法。但如果根据新法规定，行为人的行为不再视为犯罪，或者新法对同类行为规定的刑罚更轻，则应当适用新法。在实践中，“从旧兼从轻”原则很早就渗透到行政诉讼、行政复议领域，成为行政审判、行政复议机关的共识，已经做成了一系列判例，故《裁量规则》第二十三条规定：“法律法规规章修订，或者以新的法律法规规章废止旧的法律法规规章的，对新规定施行前发生、施行后查处的同种类违法行为，应当适用新、旧规定中较轻的规定进行处罚裁量。新的规定不视为违法行为的，不予处罚”。 

    （六）关于责令停业整顿和责令改正时限和范围的裁量。现行的市场监督管理法律法规均未对责令停业整顿和责令改正的时限作出具体规定，在执法实践中往往导致执法机关在作出具体行政行为时随意为之，造成权力滥用。因此，在本《裁量规则》第二十一、第二十二条中增加了对责令停业整顿范围、时限、当事人整改的规定，以确保执法的严肃性，杜绝随意性。